Становище на Фискалния съвет относно предлаганите промени в Кодекса за социалното осигуряване публикувани от Министерството на финансите за обществено обсъждане на 17.12.2025 г.

Целта на настоящето становище е да оцени доколко предвижданите изменения обосновават необходимостта, целесъобразността и ефективността на предлаганите изменения в законодателството на допълнителното пенсионно осигуряване. При изготвянето на становището сме се ръководили от следните основни принципи на пенсионното осигуряване: дългосрочна финансова устойчивост на системата, ефективно взаимодействие между трите стълба на пенсионната система, защита на осигурените лица като икономически по-слабата страна в релацията дружество, осигурители и осигурени, съответствие на промените с европейските стандарти и доказаните добри практики.

Предлаганите промени най-общо се фокусират:

1.  Във въвеждане на мултифондов модел в капиталовата пенсионна система (втори и трети стълб), чрез създаване на подфондове с различен инвестиционен и рисков профил, съобразен с жизнения цикъл на осигурените лица. Предвижда се към всеки от универсалните пенсионни фондове (УПФ) да се въведат три подфонда – динамичен, балансиран и консервативен и възможността осигурените лица да избират в кой фонд да се осигуряват, с изключение на тези на които им остават три години до пенсиониране. За тях задължителен е консервативния фонд. В доброволните пенсионни фондове (ДПФ) могат да се образуват повече и с различен профил подфондове, но задължително е да има балансиран фонд. Важно е да подчертаем, че средствата на осигурените лица остават обособени в индивидуални партиди, те са тяхна лична собственост и са гарантирани, подобно на тези в банковия депозит.

2.  Разширяването и разнообразяването на вида на допустимите инвестиции. Предлагат се нови  финансови инструменти както на паричния, така и на капиталовия пазар. Посочват се конкретно акции на пазари за растеж, борсово търгувани фондове (ETF - Exchange Traded Funds) и алтернативни инвестиционни фондове на регистрационен режим. В тази връзка се предлага и завишаване на изискванията за по-квалифицирана кадрова обезпеченост на пенсионно осигурителните дружества (ПОД).

3.  Въвеждането на единна ясна и балансирана нормативна уредба за изплащането на средствата от УПФ след пенсиониране. Предвиждат се три вида пенсионни продукта – пожизнена пенсия, когато с акумулираните средства може да се "закупи" месечна пенсия не по-малка от 15% от минималната пенсия, разсрочено изплащане (когато средствата са над определен праг, но недостатъчен за пожизнена пенсия) и еднократно изплащане, когато тези средства са под трикратния размер на минималната пенсия. Това изменение правно регламентира понятието "пенсионен продукт" в КСО и така запълва липсата до сега на ясна правна дефиниция на различните видове плащания от УПФ след пенсиониране на лицето; 

4.  Създаването на гаранции за осигурените лица, чрез гарантиране на размера на пожизнената и разсрочената пенсия да не може да е по-малък от сумата на осигурителните вноски, преведени в полза на съответното лице. 

5.  Подобряването на правото на избор. Лицата, които навършват пенсионна възраст през периода 2022 – 2025 г. ще могат да извършат правото си на избор до 1 година преди официално обявената възраст за пенсиониране, след което срокът ще се увеличава до 5 години преди пенсиониране през 2038 година.

6.  Предвиждането на постепенно и поетапно намаление на събираните от ПОД такси и удръжки. Предлага се инвестиционната такса да не е еднократен процент към нетните активи, както е сега, а да се състои от два компонента. Единият да продължи да е фиксирана част от управляваните активи, а другия да представлява променлива част и да е процент от постигнатата доходност от инвестирането.

Освен това се предвижда с течение на времето да намалява постоянната и да се увеличава  променливата част в инвестиционната такса. Предлага се стъпаловидно годишно намаление и на т.н. "такса управление", удържана от всяка осигурителна вноска за десетгодишен период. Оценка на предвижданите промени във втория стълб – допълнителното задължително пенсионно осигуряване (ДЗПО)

Положителни моменти: Следва да се отчете, че в отделните предложения са налице принципно правилни акценти, а именно:

-  подобрение на индивидуалния избор и риск-мениджмънт, което ще позволи на осигурените лица да избират инвестиционна стратегия според профила и възрастта си;

-  стремежа към по-добро информирано решение на осигурените за управление на собствените средства;

-  обвързване на изплащането с определени прагове на средства, което повишава предвидимостта за осигурените лица;

-  намерението за по-детайлна регламентация на фазата за изплащане на пенсиите от УПФ, както и по-ясното дефиниране на правата на осигурените лица;

-  засилването на сигурността и предвидимостта за бъдещите пенсионери, чрез създаването на балансирани и финансово устойчиви варианти за изплащане;

-  стремежа към повишаване на прозрачността в дейността на ПОД и в засилването и укрепването на надзора върху тях;

-  съгласуване в по-голяма степен с европейските стандарти за защита на потребителите на финансови услуги.

Всички тези позитивни моменти са концептуално оправдани и са в пълно съответствие с естеството на осигуряването в условията на капиталово покривна пенсионна система.

Идентифицирани слабостите и предизвикателствата

-  Въпросът за адекватността на втория стълб остава недостатъчно разгърнат. В мотивите и предложенията за промени не е поставен в достатъчна степен един от ключовите въпроси за устойчивостта на втория стълб – именно какъв реален ресурс се очаква да бъде акумулиран и каква допълнителна пенсия може обосновано да се очаква от него. При действащия към момента общ размер на осигурителната вноска от 5%, както и предвид непълните или прекъснати трудови биографии на значителна част от осигурените, натрупванията по индивидуалните партиди обективно са ограничени. Това създава необходимост от по-ясно поставяне на темата за адекватността като водещ приоритет на реформата.

-  Необходимост от по-задълбочена аналитична и актюерска обосновка. Предложенията за законодателни промени не са подкрепени от достатъчно подробен икономически и актюерски анализ, който да даде отговор на няколко съществени въпроса, а именно: а) какъв ще бъде очакваният ефект върху разходите за управление на пенсионноосигурителните дружества и върху реалната възвръщаемост за осигурените лица; б) какъв би бил приблизителният размер на втората пенсия при различни доходни и осигурителни профили; в) как предвижданите изменения ще се отразят върху нетната доходност по индивидуалните партиди.

-  Поведение на осигурените лица и нуждата от засилена защита. При наличие на ограничена инвестиционна култура и при липса на достатъчно ясни защитни механизми, част от осигурените лица биха могли след първоначалното си разпределение да преминат към инвестиционни профили, които не съответстват на техния възрастов и рисков профил – било към по-рискови, било към прекалено консервативни подфондове. Това би могло да доведе до по-ниски реални пенсии и съответно до обществено недоволство и напрежение.

-  Потенциално нарастване на таксите и разходите. Сложността на мултифондовите решения предполага възможност за въвеждане на допълнителни такси – за управление на отделни подфондове, за прехвърляния между тях или за други свързани услуги. Подобно развитие би могло да се отрази неблагоприятно върху крайния размер на натрупванията и съответно върху дохода при пенсиониране, което следва да бъде внимателно оценено и предварително ограничено чрез регулации.

-  Индексация на пожизнените пенсии. Методът за индексация на пожизнените пенсии се нуждае от допълнително прецизиране. Това е от съществено значение, за да се избегне обезценяване на тези пенсии спрямо инфлацията и очакваната продължителност на живота след пенсиониране. Ясните и предвидими правила в тази област са важен елемент за доверието в системата.

-  Натоварване на контролните органи. Не на последно място, следва да се отчете и допълнителното натоварване върху контролните органи, основно Комисията за финансов надзор. Мултифондовите пенсионни схеми изискват по-интензивен надзор, по-строга отчетност и по-чести регулаторни действия с цел предотвратяване на нелоялни инвестиционни практики и злоупотреби.

Оценка на предвижданите промени в третия стълб – допълнително доброволно пенсионно осигуряване

Принципното включване на третия стълб в обхвата на законодателните изменения може да се оцени като положителна стъпка. В същото време начинът, по който това е направено, поражда определени резерви. От предложените текстове не се очертава ясно визията за ролята на допълнителното доброволно пенсионно осигуряване като стратегически елемент на пенсионната система. Остават без ясен отговор въпроси като: а) какво е мястото на третия стълб в цялостната архитектура на системата; б) как ще се преодолее сравнително ниското участие и ограниченото обществено доверие; в) по какъв начин ще се стимулира доброволното участие на гражданите и работодателите.

Препоръки за усъвършенстване на предложенията

С оглед подобряване на качеството и ефективността на предвижданите промени, могат да бъдат формулирани следните препоръки:

Фокусът на обсъжданията да бъде насочен към реалната адекватност на бъдещите пенсии във втория и третия стълб, а не преимуществено към формалната регулация на дейността на пенсионноосигурителните дружества.

Да се разработи последователна държавна политика за развитие на третия стълб, включително чрез стимули и интеграция с политиките за дългосрочни спестявания.

Заключение

Вторият и третият стълб на пенсионната система следва да бъдат разглеждани не като спомагателни или чисто регулаторни елементи, а като ключови инструменти за осигуряване на адекватен доход в старост в условията на демографски натиск и ограничен капацитет на разходопокривния модел. Това налага изместване на фокуса от формалното усъвършенстване на надзора към реалните резултати за осигурените лица – натрупвания, доходност и очаквани заместващи доходи. В този контекст, развитието на третия стълб следва да се превърне в целенасочена публична политика, интегрирана с по-широката рамка на дългосрочните спестявания, финансовата грамотност и данъчните стимули. Само чрез последователен и координиран подход допълнителното пенсионно осигуряване може да изпълни своята роля като реален компенсатор на намаляващата адекватност на първия стълб и да допринесе за по-висока финансова сигурност на бъдещите пенсионери.