Как столичани могат да бъдат обезщетени за вредите от транспортната стачка?

Блокирането за цели 6 дни на целия наземен градски транспорт в София  през май 2025 г. – автобуси, тролеи и трамваи,  заради безпрецедентния протест на работещите в градския транспорт, постави стотици хиляди жители на столицата пред сериозни затруднения и неудобства, като им нанесе вреди, посочва в правен анализ адвокат Мартин Костов от платформата "Имаш право". 

Какви са възможностите за индивидуално търсене на обезщетение от засегнатите граждани за понесените вреди?  Има също възможност за колективен иск или групова защита на правата. Но тук фокусът пада върху индивидуалната правна защита на потърпевшите. Приложимите правни основания според българското законодателство – деликтна отговорност (непозволено увреждане), отговорност на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), права на потребителите и договорни искове, както и специални нормативни уредби в сферата на транспорта.

При Деликтна отговорност (непозволено увреждане по чл. 45 ЗЗД) класическият общ деликт е уреден в чл. 45 и сл. от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД), според който "всеки, който виновно причини вреди другиму, дължи обезщетение". За да бъде ангажирана тази отговорност, трябва да са налице едновременно противоправно поведение, причинени вреди и причинна връзка между тях, като вината на причинителя се предполага до доказване на противното. В контекста на транспортната блокада биха могли да се обмислят няколко хипотези за непозволено увреждане. В контекста на преустановяването на обществения транспорт поради стачка, отговорността по чл. 49 ЗЗД е по-приложима за търсене на обезщетение от страна на гражданите, тъй като тя обхваща вреди, причинени от лица, на които е възложена определена работа (в случая – транспортните оператори), за които възложителят (общината) носи отговорност. Тази отговорност е обективна (безвиновна) и има гаранционно-обезпечителен характер.

Следва да се отчете, че форсмажорните обстоятелства могат да изключат отговорността по чл. 45 ЗЗД. Ако блокадата бъде квалифицирана като форсмажор (непреодолима сила) – например общонационален протест или стачка, които не са могли да бъдат предотвратени от никого – то липсва противоправно поведение и отговорността по деликт ще отпадне.

Обобщено, непозволеното увреждане не предоставя лесен и ясен път за компенсация на обикновените пътници. На теория то е възможно при доказано виновно противоправно поведение (напр. незаконни действия) от страна на конкретен ответник, но в случая с градския транспорт подобна ясна причинно-следствена връзка между индивидуален нарушител и вредите на всеки отделен гражданин е трудна за установяване. Това налага разглеждането на други, по-специфични правни основания.

2. Отговорност на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ)

Законът за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) урежда деликтна отговорност при вреди, причинени от публичната власт. Съгласно чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, държавата и общините отговарят за вреди, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица, осъществени при или по повод изпълнение на административна дейност.

В контекста на транспортната блокада възниква въпросът: може ли бездействието на общината или нейни органи, довело до спирането на транспорта, да се квалифицира като "незаконосъобразно" и "при изпълнение на административна дейност"? Ако се установи, че Столична община (или конкретно кметът, общинският съвет или друго компетентно длъжностно лице) е имала законово задължение да извърши определени действия– напр. да осигури минимално транспортно обслужване, или да приложи законови мерки срещу незаконосъобразна блокада – но не е изпълнила това задължение, то бихме имали незаконосъобразно бездействие на административен орган. В такъв случай засегнатите граждани биха могли да претендират обезщетение по ЗОДОВ, стига да докажат и останалите елементи: реално претърпени вреди и пряка причинно-следствена връзка между бездействието на властта и настъпилите вреди.

Тук е ключово да се прецени дали предоставянето на градски транспорт от общината се разглежда като "административна дейност" (властническа функция), или като чисто търговска/стопанска дейност. В правната теория и съдебна практика понятието "административна дейност" се свързва с изпълнението на публични функции и упражняването на властнически правомощия, отличавайки се от частноправните отношения. Могат да се посочат аргументи, че дейността по организиране и предоставяне на обществен транспорт от страна на общината има именно такъв публичноправен характер – общината регулира маршрутите, графиците и цените, осигурява обществения ред в транспорта, финансира услугата от публични средства и т.н.. Следователно, действията (или бездействията) на общинските органи при управлението на транспорта могат да бъдат окачествени като извършени при изпълнение на административна дейност, което отваря вратата за приложение на ЗОДОВ.

Важно е да се определи срещу кого би се предявил един евентуален иск по ЗОДОВ. Съгласно чл. 205 от Административнопроцесуалния кодекс, искът се насочва срещу съответното юридическо лице – в случая Столична община, представлявана от кмета или друг орган, чието действие/бездействие се твърди, че е причинило вредите. Именно общината е носител на публичните функции по организиране на транспорта и затова тя следва да бъде ответник. Центърът за градска мобилност ЕАД (операторът, който продава карти и организира превозите) не е административен орган, а търговско дружество, и по тази причина не може да бъде пряко ответник по иск по ЗОДОВ. Дружеството ЦГМ или превозвачите (напр. автотранспортните предприятия) биха могли да отговарят по други основания – най-вече по договорната/потребителската отговорност, разгледана по-долу – но не и по специалния ред на ЗОДОВ.

Следователно, ЗОДОВ предоставя потенциална възможност за компенсация, ако засегнатите граждани успеят да докажат, че общината (чрез свое длъжностно лице или орган) е нарушила закона и така е допринесла за спирането на транспорта. В следващите раздели ще бъде разгледано подробно доколко тази хипотеза е приложима и какви препятствия стоят пред нея на практика.

3. Права на потребителите и договорни искове (чл. 123 ЗЗП)

Поставя се въпросът дали пътниците в обществения транспорт въобще могат да се ползват от защитата, предоставяна от Закона за защита на потребителите (ЗЗП). От правна гледна точка, отговорът е положителен: гражданите, които закупуват карти или билети за градски транспорт, са потребители по смисъла на ЗЗП, а общинското транспортно дружество действа като доставчик на услуга. При сключване на договор за превоз (включително чрез закупуване на карта) се пораждат права и задължения за двете страни. Непредоставянето на услугата в договорения обхват и срок представлява неизпълнение на договора.

Съгласно чл. 123 ЗЗП, при неизпълнение потребителят има право да развали договора и да иска обратно платената сума. В конкретния случай, когато услугата вече не може да бъде предоставена със задна дата, потребителите биха могли да претендират частично възстановяване на платеното или намаляване на цената – например за 6-дневния период на блокадата. Притежател на месечна карта за май 2025 г. би могъл да поиска обратно пропорционална част от сумата – 6/31 от стойността.

Някои общински съветници публично предложиха създаване на механизъм за автоматична компенсация в такива случаи, но към момента липсва изрична уредба, а транспортните оператори не поемат инициативата доброволно. В резултат засегнатите граждани разполагат с възможността да предявят иск за неизпълнение на договора пред съда, като по този ред могат да получат само възстановяване на платени суми – но не и обезщетение за неимуществени вреди (напр. неудобства, стрес, пропуснати възможности). За последното биха били приложими искове по чл. 45 и 49 ЗЗД или ЗОДОВ, при доказване на останалите елементи от фактическия състав.

4. Специални нормативни актове в сферата на транспорта

Наред с общите закони, релевантни могат да бъдат и специални подзаконови нормативни актове, уреждащи условията за ползване на обществения транспорт в София. Такъв акт е например Наредбата на Столичния общински съвет за реда и условията за пътуване с обществения градски транспорт. Тази наредба определя правилата за превоз на пътници, видовете карти и билети, правата и задълженията на пътуващите и пр. Към момента обаче в нея не се съдържа изричен механизъм за компенсиране на пътниците с абонаментни карти при спиране на транспорта поради форсмажорни обстоятелства. С други думи, общинската наредба не предвижда автоматично удължаване на валидността на картите или изплащане на обезщетения при подобни кризи. Липсата на изрична уредба поставя потребителите в неизгодна позиция – те са платили за услуга, която не получават, но нямат установено "по право" обезщетение и трябва сами да търсят правата си по описаните по-горе общи закони.

Тази празнина в нормативната уредба бе отчетливо посочена в публичното пространство след блокадата. От страна на граждански организации и общински съветници бяха направени предложения наредбата да се допълни, така че занапред да има ясен компенсационен механизъм при продължително прекъсване на транспорта поради стачки, бедствия и др.. Подобни превантивни изменения обаче биха имали действие занапред и няма да решат пряко въпроса с вече понесените вреди през май 2025 г.

Приложимост на ЗОДОВ при блокиране на обществения транспорт

Отговорността на Столична община по ЗОДОВ е потенциално най-широкообхватният път за обезщетяване на гражданите – чрез нея може да се търси компенсация не само за директни финансови загуби, но и за по-широк кръг вреди, включително пропуснати ползи и неимуществени вреди (неудобства, стрес), които обичайно остават извън договорната отговорност. Този подход обаче е и най-сложен от гледна точка на правно доказване.

За да бъде успешен един иск по ЗОДОВ, ищецът-гражданин трябва да установи следното: (1) че е налице незаконосъобразен акт, действие или бездействие на компетентен държавен/общински орган или длъжностно лице; (2) че това противоправно поведение е извършено при или по повод изпълнение на административна дейност; (3) че в резултат са настъпили вреди за ищеца; и (4) че има пряка причинно-следствена връзка между противоправното поведение и вредите. Ще разгледаме по-конкретно тези елементи в светлината на транспортната криза.

Законово задължение на общината и противоправно бездействие

Първият и най-спорен въпрос е дали Столична община (чрез своите органи) е нарушила конкретна законова обязаност да действа, свързана с осигуряването на градския транспорт. Общините имат по закон правомощия да организират обществения транспорт на своята територия (напр. съгласно Закона за местното самоуправление и местната администрация и Закона за автомобилните превози), но въпросът е дали някоя норма императивно ги задължава да предотвратят изцяло спирането на транспортното обслужване. Няма специален текст, който да гарантира на гражданите право на непрекъснат транспорт – това е по-скоро услуга, зависеща от редица обстоятелства (включително трудови спорове).

Въпреки това, може да се търси аналогия с други случаи на бездействие на властите. Българските съдилища са изработили трайна практика, че когато държавен или общински орган бездейства в нарушение на законово задължение и от това настъпят вреди за гражданите, отговорност по ЗОДОВ може да бъде ангажирана. Класически примери са делата за необезопасена инфраструктура – ако общината не изпълни законово изискване да поддържа тротоарите или пътищата (например да запълни опасна дупка или да почисти сняг), и гражданин претърпи вреда (контузия, щета) в пряка връзка с това бездействие, съдът присъжда обезщетение. По аналогия, може да се твърди, че ако закон или подзаконов акт задължава даден орган да осигури транспортно обслужване или поне минимално ниво на превоз, то пълното неизпълнение на това задължение би било противоправно.

Специфично при шестдневната блокада в София, трябва да се идентифицира кое действие или бездействие на властите е било в нарушение на закона. Варианти могат да бъдат: бездействие на ръководството на общината да предприеме кризисни мерки (напр. да въведе авариен разпис, да изиска намеса от полицията при незаконни действия, да активира доброволци или армейски транспорт и пр.); или евентуално незаконосъобразен административен акт, който е отключил ситуацията (например, ако е имало заповед, която неправилно е уволнила служители или е провокирала протеста).

Поради липсата на подобен акт тук теза, която би звучала обосновано, би била "общо неправомерно бездействие" – т.е. че общината е бездействала там, където е имала общо задължение да осигури функционирането на услугата. Тази теза обаче се сблъсква с утвърденото разбиране в практиката, че организационно-управленската дейност на администрацията (как тя организира дадена публична услуга) по начало е извън обхвата на отговорността по ЗОДОВ, освен ако не е нарушено конкретно право на някого. В общо тълкувателно постановление на върховните съилища изрично се посочва, че "организационната и материално-техническата дейност на администрацията са извън приложното поле на чл. 1 ЗОДОВ", т.е. за общи пропуски в организацията не се дължи обезщетение. 

Защитими вреди и причинна връзка

Дори да се преодолее препятствието с установяването на противоправно бездействие, следващият елемент – вредите и причинната връзка – също крие трудности. Съдът би изискал от всеки ищец да докаже, че е претърпял конкретна имуществена вреда (или евентуално значителна неимуществена вреда) в резултат на прекъсването на транспорта. Не е достатъчно общото неудобство или теоретична опасност – нужно е да има конкретен ущърб.

Подобни претенции биха варирали за различните граждани. За някои прекъсването може да е довело само до закъснение за работа (без пряк финансов ефект), за други – до реална загуба на пари (плащане на скъп транспорт или изпусната бизнес-възможност). Съдебната практика сочи, че за краткотрайни и масови смущения в услуги обезщетения рядко се присъждат, освен ако не се докаже ясно измерим ущърб. Например, при аварийни спирания на ток или вода за няколко дни, обичайно не се удовлетворяват индивидуални искове за неудобство, а по-скоро се разчита на регулаторни санкции или политически решения (както беше при водната криза в Перник 2019–2020 г.). По аналогия, можем да очакваме, че за 6-дневно спиране на транспорта съдът би бил предпазлив да присъжда значителни обезщетения, ако вредите са само в степен на неудобство.

Перспективи и рискове при иск по ЗОДОВ

Въпреки че Законът за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) по принцип допуска предявяването на иск за обезщетение при вреди от незаконосъобразно бездействие на административен орган, успешното приложение на този ред в случая с блокирания градски транспорт изисква доказване на няколко специфични елемента: наличието на конкретно задължение на общината да предотврати прекъсването на услугата, пропуски в изпълнението на това задължение, реално настъпили вреди и пряка причинна връзка между тях. 

На практика предявяването на искове по ЗОДОВ в разглеждания контекст би било новаторско и подложено на сериозни правни и доказателствени предизвикателства. С оглед краткия период на блокада, липсата на прецеденти и трудността да се установи конкретен противоправен акт или пропуск на властите, съдилищата вероятно ще подхождат с повишена предпазливост. Допустими биха били предимно претенции за възстановяване на платено по договор (карти и билети), а искове за неимуществени вреди или пропуснати ползи биха имали шанс за успех само при доказване на значителен личен ущърб. Така използването на ЗОДОВ остава възможен, но високорисков механизъм за защита.